Il litisconsorzio necessario delle compagnie assicurative dopo la Legge Foti

GIURISPRUDENZA

Primi contrasti nella giurisprudenza contabile e rinvio del Milleproroghe

Autore: Laura Opilio e Filippo Profili
ASSINEWS 384 – Aprile

Come noto, il 22 gennaio 2026 è entrata in vigore la Legge n. 1/2026 (c.d. “Legge Foti”), che ha riformato in modo significativo la disciplina della responsabilità per danno erariale, modificando la Legge n. 20/1994 ed intervenendo su tre profili chiave: definizione della colpa grave, introduzione di un obbligo assicurativo per alcuni pubblici dipendenti e coinvolgimento diretto degli assicuratori nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti.

La riforma non è rimasta immune da critiche da parte della giurisdizione contabile, che, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2026, ha osservato come l’applicazione della Legge Foti risentirà della formulazione non sempre univoca e puntuale delle nuove disposizioni, che presentano peraltro problemi di coordinamento fra di loro e con le norme previgenti. Tali problemi erano stati rilevati altresì dalle Sezioni riunite in sede consultiva in occasione dell’esame del disegno di legge, poi approvato dal Parlamento.

A poche settimane dall’entrata in vigore della Legge Foti, la Sezione Giurisdizionale per la Puglia della Corte dei conti con l’ordinanza n. 11/2026 ha rimesso alla Corte costituzionale il tema della possibile illegittimità della restrizione della definizione di colpa grave “nella misura in cui il legislatore, nel tipizzare in maniera esaustiva il concetto di colpa grave, non ha previsto che tale definizione sia applicabile alla sola attività provvedimentale, o quantomeno non ha previsto che costituiscano colpa grave anche condotte contrarie ai canoni di perizia, prudenza, diligenza, cautela, nonché, nel caso degli esercenti la professione sanitaria, di condotte contrarie alle linee guida e prassi professionali”.

L’obbligo in capo al pubblico dipendente di stipulare una polizza assicurativa – prima dell’assunzione dell’incarico – a copertura dei danni patrimoniali cagionati all’amministrazione, è stato rinviato al 1° gennaio 2027, in base all’’art. 1, comma 19-quinquies, del D.L. n. 200/2025 (c.d. “Milleproroghe”), convertito, con modificazioni, dalla L. n. 26/2026. Seppur con qualche profilo di dubbio interpretativo, sembrerebbe restare altresì sospeso sino al prossimo anno anche il disposto del secondo periodo del nuovo art. 1, comma 4-bis, L. n. 20/1994 (introdotto dalla Legge Foti), che ha previsto per la prima volta l’intervento dell’assicuratore del pubblico dipendente quale litisconsorte necessario nei procedimenti per danni patrimoniali innanzi alla Corte dei conti. Intervento che era rimasto sino ad oggi escluso, in quanto il giudizio contabile non prevede per i convenuti la facoltà di chiamare in causa il terzo, a differenza di quanto avviene invece nel giudizio ordinario in cui la chiamata dell’assicuratore è finalizzata alla domanda di manleva.

Il rinvio della data di operatività del nuovo litisconsorzio necessario introdotto dalla Legge Foti, inizialmente applicabile sin da subito ai giudizi contabili pendenti non definiti con sentenza passata in giudicato, dovrebbe quindi per il momento vedere esclusa anche la partecipazione degli assicuratori nei giudizi contabili.

In questo quadro normativo piuttosto confuso e ancora in divenire, per gli operatori del mercato assicurativo nell’ambito dei prodotti R.C. patrimoniale (c.d. Colpa Grave) diviene comunque importante capire sin da subito l’eventuale portata estensiva del litisconsorzio necessario.

In particolare, occorre comprendere se la partecipazione necessaria degli assicuratori nel giudizio contabile debba essere interpretata in chiave:
• restrittiva, dovendosi applicare solo in relazione alle polizze obbligatorie previste dalla Legge Foti; oppure
• estensiva, così giustificando la partecipazione processuale di tutti gli assicuratori che abbiano sottoscritto una qualsivoglia polizza R.C. Colpa Grave, anche estranea al perimetro della Legge Foti.

Sul punto, ancor prima dell’entrata in vigore del Milleproroghe, che sembrerebbe aver momentaneamente rinviato la problematica interpretativa, si erano già venuti a delineare due orientamenti giurisprudenziali di segno diametralmente opposto.

Da un lato, con sentenza n. 86/2026, la Sezione Giurisdizionale per l’Abruzzo della Corte dei conti ha evidenziato quanto segue: “Il litisconsorzio necessario trova fondamento non nell’obbligatorietà della polizza, ma nella sua esistenza. Conforta tale linea interpretativa la chiara formulazione dell’ultimo periodo del comma 4-bis citato, non direttamente correlato alla prima parte del medesimo comma (che prevede l’obbligo assicurativo per tutti i gestori di risorse pubbliche) in quanto non avente come incipit locuzioni che lo collegano alla prima parte del comma – del tipo “nei suddetti casi”, ovvero “nell’ipotesi in cui al periodo precedente”- ma, al contrario, è riferito a tutti i “procedimenti per i danni patrimoniali” generalmente intesi”.

Dall’altro, con sentenza n. 41/2026, la Sezione Giurisdizionale per la Lombardia della Corte dei conti ha contrariamente osservato che: “[…] la previsione del litisconsorzio necessario deve in ogni caso essere ragionevolmente riferita alle ipotesi di assicurazione obbligatoria imposta dal primo capoverso della disposizione citata [art. 1, comma 4-bis, L. n. 20/1994], da leggersi in necessaria connessione con il secondo. Si tratta infatti di un’estensione del tutto eccentrica della giurisdizione contabile nei confronti di soggetti (le compagnie di assicurazione) che nulla hanno a che vedere con la pubblica amministrazione o con la gestione di risorse pubbliche, e che, in generale, non sono in rapporto di servizio con la pubblica amministrazione: la norma deve essere considerata, per tali motivi, “eccezionale” e dunque di stretta interpretazione”.

In sostanza, la Corte abruzzese tende verso un’interpretazione estensiva della nuova norma che sarebbe desumibile dal tenore letterale della stessa, mentre la Corte lombarda valorizza l’eccezionalità della disposizione in commento per giustificare un’interpretazione restrittiva che escluda un indiscriminato ampliamento della giurisdizione contabile nei confronti di tutti gli assicuratori operanti nel settore R.C. Colpa Grave.

A parere di chi scrive, l’esegesi prospettata dalla Sezione Giurisdizionale per la Lombardia sembrerebbe preferibile laddove più coerente con la funzione giurisdizionale ricoperta dalla Corte dei conti e più convincente rispetto ad un criterio interpretativo esclusivamente letterale che nel caso di specie non pare sufficiente a dirimere il dubbio a causa dell’ambigua formulazione della norma in commento.

A questo deve poi aggiungersi che la scelta del legislatore di posticipare con il Milleproroghe sia l’obbligo assicurativo per il pubblico dipendente sia il litisconsorzio necessario al 1° gennaio 2027 pare lasciare intendere la stretta connessione intercorrente tra i due istituti e l’inapplicabilità dell’uno in assenza dell’altro.

Ed invero, ragionando altrimenti e quindi propendendo per l’interpretazione estensiva del litisconsorzio necessario per tutte le polizze R.C. Colpa Grave, non si comprenderebbero le ragioni per rinviare l’applicazione di tale disposizione processuale. Prescindendo dai profili interpretativi, viste le (attese) problematiche interpretative ed applicative della nuova disciplina, si auspica una modifica dell’attuale quadro normativo sostanziale e processuale – e attinente anche al Codice di Giustizia Contabile, di cui all’Allegato 1 al D.lgs. n. 174/2016 – al fine di fugare le molteplici ambiguità emerse.

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