La vanificazione della funzione deterrente
di Samuele Marinello
La recente sentenza della Cassazione civile, Sez. III, n. 28967 del 3 novembre 2025, ha messo in discussione la decisione d’appello che aveva ritenuto indennizzabile una sanzione amministrativa irrogata dalla CONSOB a un membro del Consiglio di Amministrazione di una Banca. La Corte territoriale aveva basato la sua decisione sull’interpretazione letterale della polizza, che escludeva solo le sanzioni penali pecuniarie, non quelle amministrative.
Tuttavia, tale argomentazione si pone in contrasto con un principio dell’ordinamento italiano sancito dall’art. 12 del d.lgs. n. 209 del 2005 (Codice delle Assicurazioni Private), che prevede la nullità per le assicurazioni aventi a oggetto il trasferimento del rischio di pagamento delle sanzioni amministrative.
La controversia verteva sulla validità di una copertura assicurativa (o di un accordo di manleva) che sollevasse un amministratore dall’onere economico di una sanzione amministrativa pecuniaria inflitta dalla CONSOB per atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni.
La decisione impugnata, nel ritenere la sanzione indennizzabile, ha adottato un approccio ermeneutico di tipo strettamente contrattuale, focalizzandosi sulle esclusioni previste dalla polizza. Se la polizza esclude espressamente solo le sanzioni penali, si è argomentato, a contrario le sanzioni amministrative rientrerebbero nella copertura.
Tale conclusione, tuttavia, non è conforme a diritto e ignora la prevalenza della norma imperativa sull’autonomia negoziale delle parti.
Norma imperativa e la ratio della nullità
Il punto centrale della questione risiede nell’applicazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 209 del 2005 (Codice delle Assicurazioni Private), il quale stabilisce che “Sono vietate… le assicurazioni che hanno per oggetto il trasferimento del rischio di pagamento delle sanzioni amministrative”.
La ratio di questa norma è di ordine pubblico e attiene alla necessità di preservare l’efficacia del sistema sanzionatorio.
La sanzione amministrativa, al pari di quella penale, ha una funzione non solo repressiva ma, soprattutto, deterrente e afflittiva. Essa è destinata a colpire il patrimonio dell’autore dell’illecito per scoraggiare la reiterazione di condotte illegittime.
Se l’onere economico della sanzione venisse trasferito su un soggetto terzo (l’assicuratore), l’autore dell’illecito verrebbe di fatto sollevato dalle conseguenze patrimoniali della sua condotta.
Questo meccanismo vanificherebbe la funzione deterrente del provvedimento amministrativo, trasformando la sanzione in un mero costo operativo assicurabile, privo di qualsiasi efficacia afflittiva personale.
La nullità per causa illecita (Art. 1418 c.c.)
La comminatoria di nullità prevista dall’art. 12 del D.Lgs. n. 209 del 2005 non è una previsione isolata, ma rappresenta una specifica applicazione della generale nullità per causa illecita contemplata dall’art. 1418, comma 1, del Codice Civile.
L’art. 1418 c.c. stabilisce che il contratto è nullo quando è contrario a norme imperative.
In questo caso, l’art. 12 CAP è una norma imperativa che esprime un divieto assoluto.
La nullità colpisce, pertanto, ogni negozio giuridico che realizzi il trasferimento dell’onere economico della sanzione su un soggetto diverso dall’autore dell’illecito.
Irrilevanza della posteriorità dell’accordo
Un ulteriore punto critico riguarda la possibile validità di un accordo di manleva stipulato dopo la commissione dell’illecito amministrativo.
L’errore del giudice territoriale risiede nell’aver ritenuto che la posteriorità della manleva rispetto all’illecito potesse in qualche modo sanare la nullità.
Al contrario, l’effetto prodotto da tale accordo rimane comunque quello, contrario alla norma imperativa, di neutralizzare per l’autore la sanzione irrogata.
Ciò che rileva ai fini della nullità non è il momento genetico dell’accordo rispetto all’illecito, ma il suo effetto funzionale: se l’accordo ha l’obiettivo di sollevare l’autore della violazione dal peso economico della sanzione, esso è nullo per illiceità della causa, in quanto frustra l’interesse pubblico alla deterrenza.
In conclusione, si è confermato che è nullo ogni accordo (ancorché concluso dopo la commissione dell’illecito) che determini il trasferimento dell’onere economico del pagamento di una sanzione amministrativa su un soggetto diverso dall’autore dell’illecito.
Questo principio ripristina la corretta gerarchia delle fonti, affermando la prevalenza della norma imperativa (art. 12 d.lgs. 209/2005) sull’autonomia contrattuale, a tutela dell’interesse pubblico alla piena efficacia della funzione sanzionatoria.
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