LA LEGGE CONCORRENZA IN ARRIVO, OVVERO L’OSSIMORO LEGISLATIVO

NORMATIVA

Autore: Marco Rossetti
ASSINEWS 369 – Dicembre 2024

È iniziato l’iter della “legge concorrenza 2023”. In materia assicurativa contiene norme in parte inutili ed in parte… limitative della concorrenza!

1. Novità in arrivo

Il 26.9.2024 è finalmente iniziato, dinanzi alle competenti Commissioni della Camera dei Deputati, l’esame del d.d.l. AC-2022, di iniziativa governativa, recante “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023”. È bene ricordare che la “legge annuale per il mercato e la concorrenza” è un adempimento periodico imposto dall’art. 47, comma primo, della l. 23 luglio 2009 n. 99. Tale norma stabilì (molto ottimisticamente) che ogni anno il Parlamento avrebbe dovuto approvare una “legge annuale per il mercato e la concorrenza”, con lo scopo di “rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo o amministrativo, all’apertura dei mercati, di promuovere lo sviluppo della concorrenza e di garantire la tutela dei consumatori”.

In quattordici anni avremmo dovuto dunque avere quattordici leggi annuali sulla concorrenza. Invece ne abbiamo avute solo tre: la l. 124/17; la l. 118/22 e la l. 214/23, e solo un maligno come me potrebbe sospettare che le ultime due siano state puntualmente approvate, dopo tanti anni di negligenza, sol perché inserite come obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), al cui conseguimento era subordinata l’erogazione di cospicui finanziamenti da parte dell’Unione Europea.

Anche la “legge concorrenza” per il 2023 è uno degli obiettivi previsti dal PNRR, e si sarebbe dovuto realizzare entro il 31.12.2024 (a questo punto improbabile). La legge per la concorrenza 2023, tra gli altri scopi previsti dal PNRR, dovrebbe prevedere “l’entrata in vigore degli atti necessari per consentire la portabilità dei dati delle scatole nere tra assicuratori” (punto VII della relativa “misura”¹).

Il disegno di legge propedeutico all’emanazione della “legge sulla concorrenza” anche quest’anno contiene alcune previsioni riguardanti lato sensu il diritto assicurativo, negli artt. 19 e 20. La prima di tali norme concerne la c.d. “scatola nera”, ovvero i dispositivi elettronici in grado di monitorare e registrare i movimenti del veicolo oggetto d’un contratto di assicurazione della r.c.a.; la seconda istituisce una (nuova) banca dati con funzione di prevenzione delle frodi assicurative. Nel presente scritto mi occuperò della prima di tali novità, riservando alla seconda un futuro commento.

Non prima, però, di avere ricordato ai miei 25 lettori di cosa stiamo parlando.

2. Una scatola “opaca” più che nera

La “scatola nera è definita dall’art. 2, lettera (l), del Provvedimento IVASS 27.3.2018 n. 37 lo “strumento hardware (…) installato sul veicolo e che, attraverso una dotazione software è in grado di registrare l’attività del veicolo e trasmettere i relativi dati a fini assicurativi (…) e che risponde ai requisiti di cui alle relative disposizioni di attuazione e alle altre norme rilevanti in materia”.

A dire il vero, poiché nel nostro ordinamento giuridico vige il principio della libertà negoziale (art. 1322 c.c.), in teoria non vi sarebbe bisogno di codici e codicilli per consentire all’assicurato e ll’assicuratore di decidere liberamente se monitorare elettronicamente il veicolo indicato in una polizza r.c.a.. Allo stesso modo, poiché nel nostro ordinamento vige il principio del libero convincimento del giudice e della libertà di prova, non vi sarebbe bisogno di codici e codicilli per stabilire che le risultanze d’un dispositivo GPS possano essere liberamente apprezzate in un giudizio in cui occorra ricostruire la dinamica d’un sinistro stradale.

Tuttavia il legislatore ha sentito la necessità di intervenire sull’uno e sull’altro di tali aspetti. Beninteso, a singhiozzo, e facendo un passo avanti e due indietro.

2.1. Sul piano del diritto sostanziale, per primo fu l’art. 49 della l. 29/07/2010 n. 120 (recante “Disposizioni in materia di sicurezza stradale”) il quale delegò il ministro dei trasporti a “emanare direttive” (sic) per consentire l’equipaggiamento degli autoveicoli “con un dispositivo elettronico protetto, denominato «scatola nera», idoneo a rilevare, allo scopo di garantire la sicurezza stradale, la tipologia del percorso, la velocità media e puntuale del veicolo, le condizioni tecnicomeccaniche del medesimo e la condotta di guida, nonché’, in caso di incidente, a ricostruirne la dinamica”.

La delega rimase tuttavia lettera morta. In seguito l’art. 32 d.l. 24.1.2012 n. 1 (c.d. “Crescitalia”), modificando l’art. 132 cod. ass., introdusse l’obbligo per le società assicuratrici di praticare uno sconto sulla polizza r.c.a. a quanti avessero consentito “all’istallazione” (c’è scritto proprio così in Gazzetta Ufficiale: “istallazione”) “di meccanismi elettronici che registrano l’attività del veicolo, denominati scatola nera o equivalenti”. Questa previsione fu in seguito “traslocata” dalla l. 124/17 nell’art. 132 ter cod. ass..

2.2. Sul piano del diritto processuale, l’art. 8 d.l. 23.12.2013 n. 145 (c.d. “Destinazione Italia”) modificò l’art. 132 cod. ass. aggiungendovi un comma 1-bis, a norma del quale nel caso di coinvolgimento in un sinistro di un veicolo dotato di scatola nera, “le risultanze del dispositivo formano piena prova, nei procedimenti civili, dei fatti cui esse si riferiscono, salvo che la parte contro la quale sono state prodotte dimostri il mancato funzionamento del predetto dispositivo”.

Anche questa previsione fu in seguito “traslocata” dalla l. 124/17 nell’art. 145 bis, comma primo, cod. ass.. Ora, molto vi sarebbe da dire su simili previsioni. Mi limiterò a rilevare, per i fini che qui interessano, che l’art. 132 bis cod. ass. è surreale, e l’art. 145 bis cod. ass. è inutile.

2.3. L’art. 132 bis cod. ass. impone all’assicuratore di praticare uno sconto “significativo” se l’assicurato accetta l’installazione della scatola nera, e ciò a fronte “della riduzione del rischio”. Ma asserire che l’installazione di un GPS sul veicolo dell’assicurato “riduce il rischio” è affermazione di chi non sa come funziona un contratto di assicurazione. L’assicurazione di responsabilità civile è una assicurazione della responsabilità, ed il rischio coperto è quello che l’assicurato causi danni a terzi e sia di conseguenza costretto a spendere del denaro per risarcirli.

Calata questa regola nel campo dell’assicurazione r.c.a., essa vuol dire che il rischio accollato dall’assicuratore è che l’assicurato tenga una condotta di guida imprudente o imperita. Ora, io non credo che un automobilista imprudente o distratto smetta di esserlo, sol perché a bordo del veicolo abbia installato un GPS o un accelerometro. E comunque la presenza di un GPS o di un accelerometro non riduce il rischio di sinistri, ma riduce il rischio che la dinamica del sinistro non si possa ricostruire quando sorga un contenzioso (che già è cosa un po’ diversa).

Se si condividono queste banali verità, deve ammettersi che la presenza d’una scatola nera non riduce affatto il rischio che l’assicuratore sia costretto a esborsi pecuniari per risarcire il terzo danneggiato. Lo ridurrebbe, quel rischio, se si partisse dall’assunto ingenuo che l’assicurato abbia sempre ragione, e la scatola nera sia sempre in grado di dimostrarlo.

Ma il nostro assicurato potrebbe benissimo causarlo lui, il sinistro. E mentre in assenza della sca ola nera l’assicuratore avrebbe potuto invocare (beninteso, in buona fede) la presunzione di cui al secondo comma dell’art. 2054 c.c., e risparmiare la metà del risarcimento, in presenza d’una scatola nera sul veicolo dell’assicurato l’assicuratore potrebbe venirsi a trovare nella condizione di dover ammettere la piena ed esclusiva responsabilità di quest’ultimo.

Insomma: la scatola nera non riduce i rischi della circolazione, semplicemente riduce il contenzioso. Ma può ridurlo in utramqua partem: sia dimostrando la colpa esclusiva dell’assicurato, sia dimostrando la colpa esclusiva dell’antagonista. La scatola nera può far risparmiare denaro all’assicuratore, e può farglielo spendere.

È “neutrale” quanto al rischio. E se non riduce il rischio, lo sconto imposto all’assicuratore dall’art. 132 ter cod. ass. non è un corrispettivo per la riduzione del rischio, è una misura di welfare ben nascosta sotto mentite spoglie.

2.4. Altri problemi pone l’art. 145 bis cod. ass. Tale norma stabilisce che i dati registrati dalla scatola nera “formano piena prova, nei procedimenti civili, dei fatti a cui esse si riferiscono”, salva la prova del malfunzionamento.

Certo, verrebbe da chiedersi perché mai la scatola nera è processualmente utilizzabile quando si tratti di stabilire in sede civile chi sia il responsabile d’un danno milionario da invalidità permanente totale; mentre sia inutilizzabile in sede penale quando si tratti di stabilire chi sia il responsabile d’una modesta lesione guaribile in cinque giorni.

Comunque il problema è che non sono mai stati emanati i sospirati decreti attuativi di fissazione degli standard tecnici uniformi per questo tipo di dispositivi, sicché si è posto il problema di definire quale valore abbiano le risultanze di quelli già installati.

Qui due opinioni si contendono il campo:
a) la scatola nera non vale nulla, sino a che non ci saranno le norme attuative;
b) la scatola nera è comunque una prova atipica, comunque utilizzabile in virtù del principio del libero convincimento.

Ma a parte ciò, è opportuno evidenziare che i dati della scatola nera faranno prova (tipica o atipica adesso non importa) non solo contro il proprietario, ma anche a favore di lui.

Ciò vuol dire che se uno dei due conducenti coinvolti in un sinistro stradale, in possesso di scatola nera, rifiuti di produrla in giudizio, l’altra parte potrà pretendere che i dati da essa registrati siano resi ostensibili e depositati agli atti. Infatti la scatola nera è una “cosa”, e qualunque parte del giudizio (danneggiato, danneggiante, rispettivi assicuratori della responsabilità civile) può chiedere al giudice di ordinare alla controparte di consentire l’ispezione d’una “cosa”, ai sensi dell’art. 118 c.p.c..

Per la stessa ragione qualunque parte potrà chiederne l’esibizione in giudizio, ai sensi dell’art. 210 c.p.c. Se poi tutti e due i veicoli coinvolti nel sinistro erano dotati di scatole nere, ed i dati da ciascuna di esse registrati non coincidano, varranno i princìpi generali sulla valutazione di prove confliggenti: il giudice di merito potrà ritenere attendibile o l’una o l’altra, indicandone le ragioni; come pure ritenere inattendibili tutte e due le serie di dati, ovviamente anche in tal caso spiegando le ragioni che lo hanno condotto a questa decisione.

3. Le novità all’orizzonte

Detto fugacemente di quale sia la disciplina attualmente vigente, vediamo ora cosa si sta distillando nell’alambicco del legislatore. Il d.d.l. C-2220, come anticipato, contiene un art. 19 dedicato alla scatola nera, ove si prevede: “nelle more dell’attuazione dell’articolo 145-bis, commi 2 e 3, cod. ass. (…) sono vietate le clausole che impediscono o limitano il diritto dell’assicurato di disinstallare, senza costi, alla scadenza annuale del contratto, il predetto meccanismo elettronico, fermo restando il diritto dell’impresa di assicurazione di ottenerne la restituzione. Le clausole apposte in violazione del divieto di cui al primo periodo sono nulle, mentre il contratto rimane valido per il resto.
2. L’assicurato può richiedere, per il tramite dell’impresa di assicurazione, al fornitore di servizi assicurativi telematici che gestisce [la scatola nera] i dati relativi alla percorrenza complessiva, alla percorrenza differenziata in funzione delle diverse tipologie di strade percorse e all’orario, diurno o notturno, di percorrenza negli ultimi dodici mesi. Tali dati sono resi accessibili all’assicurato, a titolo gratuito, in un formato strutturato, con modalità di uso comune e leggibile tramite dispositivi automatici.
3. L’impresa di assicurazione, che si avvale dei dati di cui al comma 2 per calcolare il premio del nuovo contratto stipulato con l’assicurato e che non prevede la prosecuzione del servizio da parte dello stesso fornitore di servizi assicurativi telematici, è tenuta a versare a quest’ultimo, quale presupposto per l’utilizzo dei dati, un compenso una tantum non superiore a 20 euro.

3.1. Il primo comma introduce una (nuova) nullità contrattuale. Sono dichiarate nulle le clausole che – semplifico – vietano all’assicurato di scollegare e gettar via la scatola nera dopo la cessazione del contratto. Le mie gote si soffondono di rossore se penso che norme di questo tipo sono una “misura” del PNRR per la quale ci hanno dato 200 miliardi di euro. Chiediamoci, infatti: è concepibile un contratto che abbia efficacia eterna? Ovviamente no: scaduta l’efficacia del contratto, esso non è più vincolante per alcuno.

Dunque anche se non esistesse alcuna norma come quella che si sta per introdurre, una clausola che vietasse la disinstallazione della scatola nera sine die sarebbe, prima ancora che nulla, destinata a cessare con lo scadere del periodo assicurativo.

Se stipulo un contratto di locazione, non ho bisogno di leggi ad hoc per sapere che non posso pretendere dall’inquilino che continui a pulirmi i vetri vita natural durante, anche dopo la scadenza del contratto.

Dunque l’unica vera portata percettiva della norma non può che essere il complemento di esclusione “senza costi”, di cui all’ultima parte del primo periodo. In pratica, la norma vieta all’assicuratore di addossare all’assicurato un onere economico se, alla scadenza del contratto, decidesse di passare ad altro assicuratore e quindi di rimuovere la scatola nera fornita dal primo. Molto meglio la norma si sarebbe potuta scrivere così: “i costi di installazione e rimozione della scatola nera non possono essere addossati all’assicurato, a pena di nullità”.

3.2. Il secondo comma, al pari del primo, mi sembra di ben scarsa utilità. In esso si proclama il diritto dell’assicurato di accedere ai dati registrati dalla scatola nera installata sul suo veicolo, diritto che può essere esercitato “per il tramite dell’assicuratore” e a titolo gratuito. Anche in una simile previsione mi pare convivano una parte inutile ed una parte effettivamente innovativa.

Inutile è la previsione secondo cui l’assicurato ha diritto di pretendere l’esame dei dati registrati dalla scatola nera. Quei dati sono dati personali dell’assicurato perché idonei a rivelarne le abitudini ed i comportamenti. Non c’era dunque bisogno d’una ulteriore norma per consentirne la ostensibilità al titolare.

Allo stesso modo mi riesce arduo comprendere perché mai l’assicurato debba rivolgersi all’assicuratore, per ottenere dal gestore del servizio quei dati. Il gestore del servizio è un soggetto di diritto e debitore dell’obbligo di fornire i dati; l’assicurato è un soggetto di diritto e titolare del diritto di ottenere i dati.

Cosa vieterebbe una richiesta diretta? A meno che il legislatore, con cattiva sintassi, non avesse voluto esprime il principio che l’assicuratore ha l’obbligo, se richiesto, di acquisire i dati in nome e per conto dell’assicurato. Realmente innovativa ed utile è invece la previsione per cui l’ostensione dei dati deve avvenire a titolo gratuito.

Molto meglio la norma si sarebbe potuta, anche in questo caso, scrivere così: “l’assicurato ha diritto di ottenere gratuitamente dal gestore del servizio i dati registrati dalla scatola nera. Se richiesto, l’assicuratore ha l’obbligo di acquisire quei dati in nome e per conto dell’assicurato”.

4. C’è anche un emendamento

All’esito del primo esame in commissione sono stati proposti molti emendamenti all’art. 19. Uno di essi merita di essere segnalato al lettore.

4.1. L’emendamento 19.012, proposto da un parlamentare di area governativa (il che rende non improbabile la sua approvazione) prevede l’introduzione nel d.d.l. di un articolo 19 bis, inteso ad apportare le seguenti modifiche al codice delle assicurazioni: “a) all’articolo 148, dopo il comma 11-bis, sono inseriti i seguenti: «11-ter. A pena di nullità, è vietato alle imprese di assicurazione inserire nelle polizze per l’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile e nelle polizze per la risarcibilità dei danni accessori, pattuizioni contrattuali afferenti alla scelta dell’impresa di autoriparazione da parte dei soggetti danneggiati o assicurati aventi per oggetto l’introduzione di:

a) limitazioni e decadenza negli indennizzi e nei risarcimenti;
b) discriminazioni nei massimali e nelle franchigie previste per una medesima garanzia;
c) penali o rivalse di qualsiasi natura. 11-quater. Il divieto di cui al comma 11-ter si applica alla materia contrattuale ed extracontrattuale, nonché alle liquidazioni di cui agli articoli 148 e 149. 11-quinquies.

Le imprese di assicurazione che offrono direttamente, indirettamente o tramite convenzione, la riparazione dei veicoli hanno l’onere di comunicare preventivamente al contraente o al danneggiato:

a) se viene effettuata la riparazione o la sostituzione della parte danneggiata, oppure la ragione tecnica;
b) se la sostituzione della parte danneggiata avviene con ricambi prodotti dalla casa madre o con ricambi equivalenti;
c) la tecnica di esecuzione della riparazione nel caso di danni estetici o provocati da eventi atmosferici e naturali.».
d) all’articolo 149-bis, dopo il comma 1, sono aggiunti i seguenti: «1-bis. La cessione del credito di cui al comma 1 non fa venir meno l’obbligo di formulare congrua e motivata offerta nei termini previsti dall’articolo 148, comma 1. 1-ter.

Il cessionario del credito è legittimato, al pari del cedente, a esperire la procedura di accesso agli atti ai sensi dell’articolo 146, comma 1, e a formulare reclami alle competenti autorità di vigilanza.».

4.2. Norme così concepite meriterebbero un intero trattato di nomopoietica. Inizio col rilevare lo straordinario ed involontario umorismo d’una legge che si intitola “legge per la concorrenza” e che ha lo scopo dichiarato di “aprire i mercati”, la quale introduce una grave limitazione della libertà negoziale. Infatti, stabilire cosa l’assicuratore può e cosa non può offrire; stabilire come possa offrirlo ed a quali condizioni, sono l’ubi consistam del contratto.

Vietare all’assicuratore di prevedere una franchigia se per riparare l’autoveicolo l’assicurato si rivolgesse a soggetto diverso da quelli convenzionati con l’assicuratore, sarebbe come imporre al fruttivendolo di vendere solo cavolfiori, ma non patate. Ma sulle scelte di politica del diritto il legislatore è sovrano, e non ci resta che “obbedir tacendo, e tacendo morir”. Poi, però, ci sono anche gli strafalcioni di diritto.

Leggo infatti nell’emendamento 19.012 sopra trascritto: “è vietato alle imprese di assicurazione inserire nelle polizze per l’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile” clausole che prevedano franchigie o “penali” (sic!) “afferenti alla scelta dell’impresa di autoriparazione”. Ora, nell’assicurazione r.c.a. l’assicurato non sceglie nessun autoriparatore, perché l’assicurato il danno l’ha causato, non l’ha subìto.

Quel che l’assicuratore r.c.a. deve pagare è il danno patito dal terzo, non il danno patito dall’assicurato. Ma ovviamente col terzo danneggiato l’assicuratore non ha stipulato alcun contratto: pertanto una clausola inserita in un contratto di assicurazione r.c.a., che ponesse limiti al diritto del terzo di scegliersi l’autoriparatore sarebbe un patto de iure tertii, come tale privo di qualunque effetto.

4.3. Non minore stupore, infine, desta l’ultimo comma dell’emendamento in esame, là dove estende al cessionario d’un credito risarcitorio, scaturito da un sinistro stradale, le azioni ed i diritti spettanti al cedente.

La cessione del credito infatti ha giustappunto per effetto (da circa 2.200 anni) quello di trasferire al cessionario il diritto, le facoltà e le azioni ad esso inerenti. Una previsione, quindi, perfettamente inutile.

5. Conclusione

L’amara conclusione è che in un mercato dove una vera concorrenza deve ancora fare passi da gigante; dove i veri problemi sono rappresentati dall’evasione dell’obbligo assicurativo, dalle truffe e dall’assenza di norme certe e prevedibili sulla liquidazione dei danni non patrimoniali (i più alti d’Europa), mi pare che la nuova legge sulla concorrenza si occupi di dettagli e trascuri la sostanza.

1 Per queste informazioni, v. https://openpnrr.it. Curiosamente, il sito web del Governo, nella pagina dedicata all’illustrazione delle misure del PNRR, risulta aggiornato solo fino al 30.11.2021 (https://www.governo.it/it/approfondimento/le-missioni-e-le-componenti-del-pnrr/16700).

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