NORMATIVA

Come IVASS e CONSAP stanno disinformando i danneggiati

Autore: Marco Rossetti
ASSINEWS 389 – Ottobre 2026

1. Gli “editti bulgari”

Il 18 aprile di ventiquattro anni fa il Presidente del Consiglio in carica, al margine di una visita di Stato in Bulgaria, qualificò pubblicamente “criminali” tre giornalisti del servizio pubblico, rei di avere dato voce a critiche e sospetti sulla sua irreprensibilità. I tre giornalisti furono immediatamente allontanati dai vertici RAI (di nomina governativa) ed i loro programmi sospesi. Quell’esternazione passò alla storia come “l’editto bulgaro”, e da allora in poi l’aggettivo “bulgaro” ha finito per acquisire un’accezione negativa: un sinonimo di “tirannico”, “oppressivo”, “prepotente”, e sinanche “ingiusto”1. Attribuire ad un etnonimo significati morali negativi è l’anticamera del pregiudizio (come chiamare “portoghese” lo scroccone); ma in questo momento la mia lingua madre non mi soccorre altri lemmi per aggettivare i proclami con cui l’IVASS e la CONSAP hanno ritenuto di (dis)informare assicurati e danneggiati circa le conseguenze giuridiche della amministrazione straordinaria della società assicuratrice bulgara Dallbogg, operante in Italia in regime di libera prestazione di servizi in particolare nel ramo r.c.a..

L’autorità di vigilanza e l’ente gestore del Fondo di garanzia per le Vittime della Strada, infatti, hanno diramato sui propri siti web una informazione così riassumibile: “cari danneggiati, alla Dallbogg è stata revocata dalla competente autorità bulgara la licenza di esercizio, i suoi organi sono decaduti e sostituiti con amministratori straordinari. Se siete rimati vittime di un sinistro causato da un veicolo assicurato con la Dallbogg, vi dovrà risarcire il Fondo di garanzia per le vittime della strada bulgaro”2. La CONSAP, addirittura, ha pensato bene di “mettere le mani avanti”, e con una excusatio non petita ha pubblicato sul proprio sito web una declinatoria anticipata di responsabilità, affermando: “si evidenzia che il Fondo di garanzia per le vittime della strada italiano, gestito da Consap, interviene esclusivamente nelle ipotesi previste dall’art. 283 del Codice delle assicurazioni private, ovvero in caso di assoggettamento dell’impresa assicurativa a una procedura di insolvenza o di liquidazione. Allo stato, quindi, la revoca dell’autorizzazione disposta dall’Autorità bulgara non costituisce, di per sé, presupposto per l’intervento del Fondo di garanzia italiano”3. Sono affermazioni giuridicamente sorprendenti, violative non solo del diritto nazionale, ma anche del diritto comunitario. E se non dovessero intervenire i Tribunali a sconfessarle, esporrebbero lo Stato italiano a responsabilità per violazione del principio di effettività del diritto comunitario. Insomma, in questa incredibile vicenda, IVASS e CONSAP ci hanno consegnato un vero editto “bulgaro”, tanto autoritario quanto insensato. Vediamo il perché.

2. La vicenda Dallbogg

La società Dallbogg Life and Health ZAD4 nel 2021 fu autorizzata dalla competente Autorità di vigilanza bulgara (FSC – Financial Supervision Commission) all’esercizio dell’attività assicurativa negli altri Stati membri dell’Unione. L’esercizio dell’attività assicurativa nei Paesi UE è governato dal principio dell’home country control: per evitare che l’assicuratore, al fine di stipulare i contratti in Paesi membri diversi da quello della sede, debba munirsi di tante autorizzazioni quanti sono i paesi in cui svolge la propria attività, si è introdotto il principio dell’autorizzazione unica: l’autorizzazione è rilasciata dalla competente autorità del Paese in cui l’assicuratore ha la sede principale. Tale autorità esercita anche la vigilanza sull’attività assicurativa. La Dallbogg, in virtù della suddetta autorizzazione, ha stipulato contratti r.c.a. in Italia, in regime di libera prestazione di servizi (LPS).

2.1. Nel 2025 l’autorità di vigilanza bulgara ha imposto alla società Dallbogg il divieto di stipulare nuovi contratti in via cautelare. Un anno dopo, con decisione 9.6.2026, la FSC ha revocato alla Dallbogg l’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa. La revoca è avvenuta a causa del mancato rispetto da parte dell’assicuratore del requisito patrimoniale minimo richiesto dalla Direttiva “Solvency II”. La FSC in particolare ha ritenuto che:

  • il piano di risanamento presentato dalla Dallbogg, dopo il divieto cautelare di stipulare nuovi contratti, era “manifestamente inadeguato”;
  • l’assicuratore non si era conformato a diverse misure amministrative cautelari e coercitive imposte con decisioni esecutive della Commissione e del Vicepresidente;
  • l’assicuratore aveva commesso molteplici violazioni gravi e sistematiche nella gestione dei sinistri, nel pagamento degli indennizzi e nella gestione dei reclami, violazioni accertate dopo le segnalazioni delle Autorità nazionali di vigilanza di Italia, Polonia, Romania, Grecia e Spagna, nonché dall’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA);
  • l’assicuratore si era rifiutato illegittimamente di pagare obbligazioni pecuniarie liquide ed esigibili accertate sulla base e nell’importo di decisioni giudiziarie definitive. Tale inadempimento è stato accertato sia sulla base di informazioni ricevute dalle autorità di vigilanza nazionali di altri Stati membri dell’UE, sia da reclami di consumatori presentati direttamente alla FSC.

2.2. Per effetto della decisione 9.6.2026 della FSC, alla Dallbogg è stato comminato il divieto di stipulare nuovi contratti di assicurazione, di prorogare le scadenze o ampliare le coperture delle polizze assicurative in essere, e di disporre liberamente dei propri beni. La FSC ha dichiarato la decadenza degli organi amministrativi e nominato due commissari che provvederanno alla amministrazione straordinaria “fino a quando la decisione di revoca non sarà stata impugnata e il tribunale competente non avrà emesso una sentenza definitiva”.

2.3. L’amministrazione straordinaria della Dallbogg ha messo nelle pesti sia gli assicurati, sia i danneggiati. A chi domandare – rispettivamente – la garanzia ed il risarcimento? All’amministratore straordinario? Al fondo di garanzia bulgaro? Al Fondo di garanzia italiano? Al mandatario per la liquidazione dei sinistri? La risposta alla luce della legge vigente sarebbe dovuta essere chiara e semplice: i danneggiati da veicoli assicurati con la Dallbogg devono essere indennizzati dal Fondo di garanzia (italiano); gli assicurati che intendono escutere la garanzia debbono rivolgersi agli amministratori straordinari e, in caso di insolvenza, al Fondo di garanzia bulgaro (salvo che non si volesse dubitare della legittimità costituzionale dell’art. 288 cod. ass.; ma di ciò dirò più oltre). A tali conclusioni conduce l’ordinata disamina di tre questioni:

a) stabilire quale sia la legge applicabile (italiana o bulgara);
b) nel caso sia applicabile la legge italiana, stabilire se questa contenga un rinvio (relatio) alla legge bulgara, ed a quali fini;
c) stabilire infine, in caso di risposta affermativa al punto (b), cosa stabilisca la legge bulgara.

3. Prima questione: la legge applicabile

Ai sinistri stradali avvenuti in Italia si applica la legge italiana per quanto attiene l’accertamento della responsabilità, la commisurazione del danno, l’individuazione dei soggetti debitori oltre il conducente [Regolamento (CE) n. 864/2007 dell’11 luglio 2007, sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (“Roma II”)]. E poiché la legge italiana accorda alla vittima di un sinistro stradale l’azione diretta contro l’assicuratore del responsabile, quest’ultimo è passivamente legittimato rispetto alla domanda di danno anche se avente sede in un altro Stato membro (art. 18 Reg. cit.: “la parte lesa può chiedere il risarcimento dei danni subiti direttamente all’assicuratore della persona tenuta al risarcimento se lo stabilisce la legge applicabile all’obbligazione extracontrattuale”).

3.1. Stabilito che si verte in tema di obbligazioni extracontrattuali e che quindi occorre fare riferimento alla legge italiana, è necessario ora esaminare cosa preveda la legge italiana per l’ipotesi di sinistri causati da un veicolo assicurato con un assicuratore straniero cui sia stata revocata l’autorizzazione all’esercizio. La norma chiave è l’art. 283, comma 1, lettera (c), cod. ass., il quale stabilisce l’obbligo a carico del Fondo di garanzia per le vittime della strada di indennizzare le vittime nel seguente caso: “[se] l’impresa che assicura il veicolo, al momento del sinistro verificatosi nel territorio della Repubblica, sia assoggettata a procedura di regolazione dell’insolvenza o a una procedura di liquidazione, come definita ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d) della direttiva 2009/138/CE, o vi venga assoggettata in un momento successivo, e il danneggiato sia anch’esso residente nel territorio della Repubblica. Nel caso in cui il responsabile del sinistro sia assicurato presso un’impresa di un altro Stato membro, il Fondo di Garanzia per le vittime della strada ha diritto di recuperare dall’omologo organismo di garanzia le somme corrisposte ai danneggiati”. La legge dunque addebita al Fondo di garanzia il pagamento dei sinistri nel caso in cui l’assicuratore del responsabile, sia prima che dopo il sinistro, venga assoggettato “a procedura di regolazione dell’insolvenza o a una procedura di liquidazione, come definita ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d) della direttiva 2009/138/CE“.

3.2. Tra un istante vedremo di quali procedure si tratta e quanto sia illegittima la pretesa di CONSAP di chiamarsi fuori dall’obbligo di indennizzare questi sinistri. Prima di tutto però chiediamoci: questa norma si applica anche nel caso di sinistro causato da responsabile italiano, alla guida di un veicolo con targa italiana, ma assicurato con impresa “di altro Stato membro”? La risposta deve essere positiva. Se così non fosse, infatti, non avrebbe senso alcuno l’ultimo periodo della disposizione, ove si accorda al Fondo di garanzia l’azione di regresso nei confronti dell’omologo istituto estero, “nel caso in cui il responsabile del sinistro sia assicurato presso un’impresa di un altro Stato membro”.

4. Seconda questione: cosa sono le “procedure” di cui all’art. 283 cod. ass.

Abbiamo visto che per l’art. 283, comma 1, lettera (c), cod. ass., il Fondo di garanzia è tenuto ad indennizzare le vittime di sinistri stradali in due ipotesi, e cioè se l’assicuratore del responsabile sia assoggettato (non importa se prima o dopo il sinistro):

a) a “procedura di regolazione dell’insolvenza”;
b) a “una procedura di liquidazione, come definita ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d) della direttiva 2009/138/CE”.

4.1. Occorre dunque stabilire cosa debba intendersi, per i fini di cui all’art. 283 cod. ass., per “procedure di regolazione dell’insolvenza“, e cosa invece debba intendersi per “procedure di liquidazione“. Per dare contenuto e senso a queste espressioni occorre muovere innanzitutto dalla legislazione comunitaria (Direttiva 2009/138).

4.2. La nozione di “procedure di liquidazione, come definite ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d) della direttiva 2009/138/CE” non pone particolari problemi. La Direttiva 2009/138 (c.d. Solvency II) disciplina l’attività d’impresa delle società assicuratrici, e regola tra gli altri aspetti l’insolvenza ed il fallimento (Titolo IV). L’art. 268 di tale Direttiva fornisce le definizioni dei termini adottati negli articoli che seguono. Alla lettera (d) così definisce le “procedure di liquidazione”: “le procedure concorsuali comportanti la realizzazione dell’attivo di un’impresa di assicurazione e l’appropriata distribuzione dei proventi tra i creditori, gli azionisti o i membri, che implicano necessariamente un intervento delle autorità competenti, compreso il caso in cui la procedura concorsuale si concluda con un concordato o un provvedimento analogo, e indipendentemente dal fatto che tali procedure si basino o meno sull’insolvenza e abbiano carattere volontario o obbligatorio”.

4.3. Ora, la Dallbogg non risulta essere assoggettata ad una “procedura concorsuale destinata a realizzare l’attivo e distribuirlo tra i creditori”. Alla Dallbogg è stata revocata la “licenza” (autorizzazione all’esercizio). Gli artt. 41 e 42 del codice delle assicurazioni bulgaro (Кодекс за застраховането, approvato con legge 29.12.2015 n. 102) prevedono che per effetto della revoca della licenza:

a) l’assicuratore non può concludere nuovi contratti;
b) l’Autorità di vigilanza “presenta una richiesta al tribunale competente per l’avvio di una procedura di liquidazione o per l’avvio di una procedura fallimentare” (art. 42 cod. ass. bulgaro).

La richiesta al Tribunale di apertura della procedura di liquidazione, tuttavia, può essere avanzata dall’Autorità di vigilanza bulgara soltanto dopo che sia divenuto definitivo il provvedimento di revoca della licenza di esercizio. In Bulgaria i provvedimenti amministrativi debbono essere impugnati entro 14 giorni dalla comunicazione all’interessato [art. 149 del Codice di Procedura Amministrativa bulgaro (АПК – Административнопроцесуален кодекс].

4.4. I provvedimenti dell’Autorità di vigilanza (FSC), in deroga al principio del doppio grado di giudizio, possono essere impugnati soltanto in unico grado, dinanzi alla Corte Amministrativa Suprema (BAC) [così stabilisce la legge speciale bulgara regolatrice dei mercati finanziari ed assicurativi (Закон за Комисията за финансов надзор)]. Nel nostro caso non sappiamo quando la FSC abbia comunicato alla Dallbogg il provvedimento di revoca della licenza. Supponendo che la comunicazione sia avvenuta il giorno stesso dell’adozione (9.6.2026) il termine per impugnarlo è scaduto il 23.6.2026. Tuttavia, allo stato attuale è impossibile sapere se gli ex amministratori di Dallbogg abbiano impugnato tale provvedimento. Né la Corte Amministrativa (BAC) né l’autorità di vigilanza finanziaria (FSC) hanno diffuso comunicati stampa che confermino o smentiscano l’avvenuto deposito del ricorso relativo alla revoca del 9 giugno 2026. Aggiungasi che nei precedenti contenziosi amministrativi con la FSC (la Dallbogg è “sotto osservazione” dal 2022) la società ha sistematicamente impugnato tutti i provvedimenti sanzionatori e di blocco delle vendite, dichiarando pubblicamente l’intenzione di avvalersi di tutte le tutele legali per contestare l’operato dell’Autorità di vigilanza.

In conclusione:

a) per quanto è possibile apprendere da fonti aperte, l’art. 283 cod. ass. italiano rinvia alla legge bulgara per stabilire se la Dallbogg sia assoggettata a una procedura di cui all’art. 268 Direttiva 2009/138;
b) per la legge bulgara la Dallbogg è sottoposta ad una procedura di amministrazione straordinaria, ma non ad una procedura di liquidazione.

4.5. Escluso dunque che la Dallbogg debba considerarsi “in liquidazione”, resta da stabilire se essa sia assoggettata ad una “procedura di regolazione dell’insolvenza”. L’espressione “procedura di regolazione dell’insolvenza” non compare nella Direttiva 2009/138, né in altri articoli del codice delle assicurazioni (salvo l’art. 285, di cui si dirà più oltre). Il problema dell’interprete è dunque stabilire se la revoca della licenza alla Dallbogg e la nomina di amministratori straordinari possano farsi rientrare in una “procedura di regolazione dell’insolvenza” ai sensi dell’art. 283 cod. ass.: se sì, obbligato al risarcimento dei sinistri causati da veicoli assicurati con la Dallbogg è il Fondo di garanzia; se no, sarà il mandatario per la liquidazione dei sinistri, in nome e per conto della Dallbogg.

4.6. Sebbene la lettera del codice delle assicurazioni possa apparire ambigua, esistono solidi argomenti per concludere che i debiti della Dallbogg verso i danneggiati debbano essere pagati dal Fondo di garanzia per le vittime della strada italiano. L’art. 283, comma 1, lettera (c), cod. ass. è stato introdotto, nel testo oggi vigente, dall’art. 2, comma 1, lettera (m), numero (1), del d. lgs. 22 novembre 2023, n. 184. Quest’ultimo decreto è stato emanato per dare attuazione alla Direttiva 2021/2118 del 24 novembre 2021, che ha modificato la Direttiva r.c. auto 2009/103, già ricordata. Con la suddetta Direttiva 2021/2118 il legislatore comunitario volle modificare la Direttiva del 2009 proprio per garantire maggiore tutela alle vittime di sinistri causati da veicoli assicurati con imprese in liquidazione o in stato di insolvenza. Si legge infatti nel XX Considerando della Direttiva 2021/2118: “una protezione efficace ed efficiente delle persone lese a seguito di incidenti stradali richiede (…) che, quando le loro richieste sono giustificate, le persone lese siano sempre indennizzate con le somme dovute per i danni alle persone o i danni alle cose, a prescindere dal fatto che l’impresa di assicurazione del responsabile del sinistro sia o meno solvibile. Pertanto gli Stati membri dovrebbero istituire o autorizzare un organismo che garantisca l’indennizzo iniziale delle persone lese residenti nel loro territorio e che abbia il diritto di recuperare tale indennizzo dall’organismo istituito o autorizzato per lo stesso scopo nello Stato membro di origine dell’impresa di assicurazione insolvente che ha emesso la polizza del veicolo della parte responsabile”. Fondamentale, ai fini dell’interpretazione della norma, è poi il successivo XXI Considerando, ove si legge: “un’impresa di assicurazione può diventare insolvente in vari modi, ad esempio (…) dopo essere stata oggetto di una misura di revoca o di una decisione che le vieta di operare”.

4.7. La Direttiva 2021/2118, per conseguire questi scopi, ha introdotto nella Direttiva 2009/103 due modifiche. In primo luogo, ha modificato l’art. 10, comma 1, secondo paragrafo, stabilendo che “gli Stati membri non possono autorizzare [il Fondo di garanzia] a subordinare il pagamento dell’indennizzo alla condizione che la vittima dimostri in qualsiasi modo che il responsabile del sinistro non è in grado o rifiuta di pagare”.  In secondo luogo ha introdotto nella Direttiva 2009/103 il nuovo art. 10-bis, il quale stabilisce:

“1. ogni Stato membro crea o autorizza un organismo incaricato di indennizzare le persone lese che risiedono all’interno del suo territorio (…) per i danni (…) causati da un veicolo assicurato da un’impresa di assicurazione, a partire dal momento in cui: a) l’impresa di assicurazione è soggetta a una procedura fallimentare; o b) l’impresa di assicurazione è soggetta a una procedura di liquidazione ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2009/138/CE. (…)
4. La persona lesa può presentare una richiesta di indennizzo direttamente all’organismo di cui al paragrafo 1.
5. Alla ricezione della richiesta, l’organismo di cui al paragrafo 1 informa l’organismo equivalente dello Stato membro di origine dell’impresa di assicurazione e l’impresa di assicurazione soggetta a procedura di fallimento o di liquidazione, o il suo amministratore straordinario o liquidatore quali definiti, rispettivamente, all’articolo 268, paragrafo 1, lettere e) ed f), della direttiva 2009/138/CE di aver ricevuto una richiesta di indennizzo dalla persona lesa.
6. L’impresa di assicurazione soggetta a procedura di fallimento o di liquidazione, ovvero il suo amministratore straordinario o liquidatore, informa l’organismo di cui al paragrafo 1 nel momento in cui indennizza o nega la responsabilità in relazione a una richiesta di indennizzo che è stata ricevuta anche dall’organismo di cui al paragrafo 1.
7. Gli Stati membri garantiscono che l’organismo di cui al paragrafo 1, sulla base, tra l’altro, delle informazioni fornite dalla persona lesa su sua richiesta, fornisca alla persona lesa un’offerta d’indennizzo motivata o una risposta motivata a norma del secondo comma del presente paragrafo, conformemente al diritto nazionale applicabile, entro tre mesi dalla data in cui la persona lesa ha presentato la sua richiesta all’organismo. (…)
9. Gli Stati membri garantiscono che l’organismo di cui al paragrafo 1 disponga di tutti i poteri e le competenze necessari per poter cooperare a tempo debito con altri organismi di questo tipo in altri Stati membri, con gli organismi istituiti o autorizzati a norma dell’articolo 25 bis in tutti gli Stati membri e con altre parti interessate, inclusa un’impresa di assicurazione soggetta a procedura di fallimento o di liquidazione, il suo amministratore straordinario o liquidatore, e le autorità nazionali competenti degli Stati membri, in tutte le fasi della procedura di cui al presente articolo. Tale cooperazione include la richiesta, l’ottenimento e la fornitura di informazioni, compresi i dettagli di richieste di indennizzo specifiche, se del caso.
10. Nel caso in cui lo Stato membro di origine dell’impresa di assicurazione di cui al paragrafo 1 differisca dallo Stato membro di residenza della persona lesa, l’organismo di cui al paragrafo 1 dello Stato membro di residenza della persona lesa che ha indennizzato la persona lesa conformemente al paragrafo 8 ha diritto di esigere il rimborso totale della somma versata a titolo di indennizzo dall’organismo di cui al paragrafo 1 nello Stato membro di origine dell’impresa di assicurazione. (…)
12. Gli Stati membri non consentono che l’organismo di cui al paragrafo 1 subordini il pagamento dell’indennizzo a condizioni diverse da quelle stabilite dalla presente direttiva. In particolare, gli Stati membri non consentono che l’organismo di cui al paragrafo 1 subordini il pagamento dell’indennizzo alla condizione che la persona lesa dimostri che la persona fisica o giuridica responsabile non è in grado o rifiuta di pagare”.

4.8. L’art. 10-bis della Direttiva 2021/2118, letto in combinato disposto con i Considerando XX e XXI, impone di formulare le seguenti conclusioni:

(a) l’ “insolvenza” di cui è parola nella Direttiva 2021/2118 non coincide con lo stato di fallimento, ma è nozione assai più ampia. Il XXI Considerando, infatti, proclama che “un’impresa di assicurazione può diventare insolvente in vari modi, ad esempio dopo essere stata oggetto di una misura di revoca” della licenza, come per l’appunto nel caso della Dallbogg;
b) l’intervento del Fondo di garanzia imposto dall’art. 10-bis della Direttiva 2021/2118 è doveroso anche nel caso di amministrazione straordinaria dell’assicuratore del responsabile: se così non fosse, non avrebbero senso alcuno né la previsione secondo cui il Fondo ha l’obbligo di informare l’amministratore straordinario dell’assicuratore del responsabile dell’avvenuta ricezione della richiesta risarcitoria (comma quinto); né l’obbligo degli Stati membri di dotare il Fondo dei poteri necessario per cooperare con l’amministratore straordinario dell’assicuratore del responsabile.

In definitiva, lo scopo della Direttiva 2021/2118 fu quello di assegnare al danneggiato un debitore che potesse risarcirlo nel suo Paese, quando l’assicuratore del responsabile fosse una società avente sede in altro Stato membro, che fosse insolvente, fallita, decotta o in amministrazione straordinaria. È quindi alla luce di questa ratio che deve essere interpretato il diritto interno. Pertanto, l’espressione “procedura di regolazione dell’insolvenza” che compare nell’art. 283 cod. ass. deve ritenersi comprensiva dell’ipotesi di “amministrazione straordinaria” causata dalla revoca della licenza, a sua volta causata da inadempimento sistematico delle proprie obbligazioni. Qualunque diversa interpretazione non sarebbe conforme al diritto comunitario, ed esporrebbe lo Stato a responsabilità per violazione del principio di effettività di esso.

4.9. La conclusione è corroborata da due ulteriori considerazioni. In primo luogo dalla previsione dell’art. 285, comma 1-ter, cod. ass.. Ivi si stabilisce che qualora il danno sia stato causato da un veicolo assicurato con una società operante in Italia in regime di libera prestazione di servizi (come la Dallbogg), e la richiesta sia inoltrata all’impresa designata per conto del Fondo di garanzia, quest’ultimo deve “informare l’organismo equivalente dello Stato membro di origine dell’impresa e l’impresa di detto Stato membro soggetta a procedura di liquidazione, o il suo amministratore straordinario o il liquidatore, quali definiti, rispettivamente all’articolo 268, lettere e) e f), della direttiva 2009/138/CE, della richiesta”. L’obbligo di informare l’amministratore straordinario della società assicuratrice straniera non avrebbe senso alcuno, se l’amministrazione straordinaria dell’assicuratore straniero fosse esclusa dal novero delle ipotesi di intervento del Fondo di garanzia.

4.10. In secondo luogo (ma è quel che a me pare decisivo), dalla previsione dell’art. 150 della Direttiva 2009/138 (Solvency II), in virtù del quale l’assicuratore straniero operante in Italia nel ramo r.c.a. in regime di libera prestazione di servizi, “lo Stato membro ospitante esige che tale impresa entri a far parte e contribuisca al finanziamento (…) del suo fondo nazionale di garanzia”. La CONSAP, dunque, incassa (o deve incassare; se non lo facesse non sarebbe circostanza opponibile al danneggiato) dagli assicuratori stranieri operanti in regime di libera prestazione di servizi il contributo destinato al finanziamento del Fondo di garanzia per le Vittime della Strada: una norma che non avrebbe senso alcuno, se poi in caso di insolvenza dell’assicuratore straniero, il Fondo di garanzia non fosse tenuto a risarcire le vittime.

5. Il diritto nazionale

Oltre che dal diritto comunitario, le conclusioni sopra esposte sono avvalorate dall’interpretazione sistematica del diritto nazionale. L’art. 2, comma 1, lettera (b), del codice della crisi d’impresa (d. lgs. 12.1.2019 n. 14) definisce l’insolvenza come segue: “lo stato del debitore che si manifesta con inadempimenti od altri fatti esteriori, i quali dimostrino che il debitore non è più in grado di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni”. E certamente questo fu il caso della Dallbogg, dal momento che nel provvedimento di revoca della licenza si legge espressamente come la suddetta società avesse “rifiutato illegittimamente di pagare obbligazioni pecuniarie liquide ed esigibili accertate sulla base e nell’importo di decisioni giudiziarie definitive”. La medesima norma, alla lettera (m-bis), definisce gli “strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza” nel modo che segue: “le misure, gli accordi e le procedure, diversi dalla liquidazione giudiziale e dalla liquidazione controllata, volti al risanamento dell’impresa attraverso la modifica della composizione, dello stato o della struttura delle sue attività e passività o del capitale, oppure volti alla liquidazione del patrimonio o delle attività che, a richiesta del debitore, possono essere preceduti dalla composizione negoziata della crisi”. Pertanto, anche se la Dallbogg non è sottoposta formalmente ad una procedura fallimentare, la sua dimostrata incapacità di adempiere le proprie obbligazioni; la revoca della licenza; la nomina degli amministratori straordinari, sono tutte circostanze che integrano la condizione di “assoggettamento ad una procedura di regolazione dell’insolvenza”, ai sensi dell’art. 283, comma 1, lettera (c), cod. ass., e fanno sorgere il diritto della vittima di pretendere il risarcimento dal Fondo di garanzia.

5.1. Ho volutamente lasciato per ultimo l’argomento più evidente, più elementare, più insuperabile, a conforto delle conclusioni sin qui esposte: l’interpretazione logica delle norme. Nessuno dubita che tutto il sistema dell’assicurazione r.c.a. abbia lo scopo di tutelare le vittime di sinistri stradali. Nessuno dubita che la tutela apprestata da una norma giuridica debba essere direttamente proporzionale all’interesse tutelato: più grave il bisogno, maggiore la tutela. Ora, sostenere che la vittima d’un sinistro causato in Italia da un veicolo assicurato con la Dallbogg debba andare a piangersela con l’amministratore straordinario bulgaro è interpretazione che conduce a questo inaccettabile esito paradossale: accordare la tutela minore (negare l’accesso al FGVS) a chi si trova nel bisogno maggiore.

6. Le indicazioni della CONSAP e dell’IVASS

Le indicazioni fornite dalla CONSAP e dall’IVASS sui rispettivi siti web, secondo cui la richiesta di risarcimento da parte dei danneggiati andrebbe rivolta alla Dallbogg (in amministrazione straordinaria) sono eversive del diritto comunitario. In primo luogo perché tradiscono lo spirito della Direttiva 2021/2118, secondo cui la vittima deve essere risarcita “a casa sua”. In secondo luogo perché violano la chiara lettera dell’art. 283 cod. ass.. In terzo luogo perché la procedura di amministrazione straordinaria cui è stata assoggettata la Dallbogg deve ritenersi una di quelle procedure “di regolazione dell’insolvenza” che sono il presupposto dell’intervento del Fondo. Né basta. Premesso che ai sinistri avvenuti in Italia si applica la legge italiana, e che per la legge italiana, alla luce di quanto esposto, l’amministrazione straordinaria dell’assicuratore straniero è equiparata quoad compensationem alla liquidazione, in ogni caso anche il diritto bulgaro conferma la correttezza della soluzione qui proposta.

6.1. Il codice delle assicurazioni bulgaro (l. 102/15, artt. 567 e 570g) prevede che il Fondo di garanzia possa intervenire come “pagatore intermedio” o come “pagatore finale”. Ricorre la prima ipotesi quando il Fondo bulgaro debba indennizzare la vittima, ma abbia diritto di regresso verso l’omologo istituto di altro Stato membro (ad es., sinistro causato in Bulgaria in danno di cittadino bulgaro, e provocato da veicolo assicurato con impresa italiana in liquidazione coatta). Il Fondo bulgaro è definito invece “pagatore finale” quando il sinistro è già stato indennizzato da istituti omologhi di altri Stati membri, i quali abbiano diritto di regresso nei confronti del Fondo bulgaro. Ebbene, l’art. 567, primo comma, del codice delle assicurazioni bulgaro stabilisce che il Fondo di garanzia bulgaro interviene nella veste di “pagatore finale” con riferimento ai danni:

a) causati da imprese bulgare;
b) operanti in regime di libera prestazione di servizi;
c) avvenuti in altro Stato membro;
d) “laddove la Commissione abbia revocato la licenza dell’assicuratore”.

Ora, se la legge bulgara prevede l’intervento del Fondo bulgaro come “pagatore finale” e non come “pagatore intermedio”, per i sinistri causati all’estero da imprese bulgare operanti in regime di libera prestazione di servizi cui sia stata revocata la licenza, implicitamente ammette che per tali sinistri intervenga in prima battuta il Fondo del Paese in cui il sinistro è avvenuto.

La conclusione è corroborata dall’art. 570-G dello stesso codice, ove si stabilisce che “qualora un organismo che svolge le funzioni di pagatore intermedio in un altro Stato membro abbia pagato un indennizzo a una persona lesa in virtù di un contratto di assicurazione concluso con un assicuratore [bulgaro in regime di LPS], e abbia richiesto il rimborso dell’importo pagato a titolo di indennizzo, degli interessi e delle spese per la sua determinazione e il suo pagamento, il Fondo di garanzia provvede al rimborso entro sei mesi dal ricevimento della richiesta di rimborso, salvo diverso accordo scritto tra i due organismi”. Anche questa norma non avrebbe senso alcuno se la vittima d’un sinistro, causato da un assicuratore bulgaro operante in regime di LPS e soggetto ad amministrazione straordinaria, dovesse rivolgersi direttamente all’assicuratore, invece che al Fondo di garanzia del luogo dove è avvenuto il sinistro.

7. E l’assicurato?

Resta da dire dell’assicurato che abbia causato un sinistro e sia assicurato con la società Dallbogg. A lui né la Direttiva 2009/138, né la direttiva 2021/2118, né il codice delle assicurazioni lasciano scampo. Le prime due non si occupano dei crediti dell’assicurato nel caso di insolvenza dell’assicuratore operante in regime di LPS; il codice dedica alla materia l’art. 288 cod. ass., il quale è categorico: ha diritto ad essere tenuto indenne dal Fondo di garanzia, nel caso di insolvenza dell’assicuratore r.c.a., solo chi sia assicurato “con imprese con sede legale nel territorio della Repubblica”. Resterebbe in teoria da stabilire se la diversificazione tra l’assicurato con imprese italiane e l’assicurato con imprese di altri Stati membri sia conforme ai princìpi di uguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. così come ai princìpi di non discriminazione di cui all’art 18 TFUE. Ma le dimensioni del presente scritto non consentono di affrontare funditus, per ora, tale problema.

8. Conclusioni

La Dallbogg è stata sottoposta ad amministrazione straordinaria con revoca della licenza. La amministrazione straordinaria con revoca della licenza sia per il diritto comunitario, sia per il diritto nazionale, rientra nelle ipotesi di “procedure di regolazione dell’insolvenza”. Se un sinistro è causato da veicolo assicurato con impresa comunitaria straniera operante in regime di libera prestazione di servizi, e sottoposta a procedura di regolazione dell’insolvenza, il risarcimento è dovuto dal Fondo di garanzia ai sensi dell’art. 283, primo comma, lettera (c), cod. ass.. È amaro constatare che la CONSAP, organo deputato a garantire le vittime di sinistri stradali, anziché cercare e trovare la strada per adempiere tale obbligo di matrice pubblicistica, abbia per prima cosa pensato solo a defilarsi, propalando una interpretazione tanto superficiale quanto erronea della legge. Ancor più amaro è constatare che l’IVASS, autorità di vigilanza, le abbia tenuto bordone. Insomma, un vero “pasticciaccio brutto”, per risolvere il quale ancora non si è visto alcun commissario Ciccio Ingravallo.

1 Un vero paradosso, se si pensa che la Bulgaria (l’antica Tracia) diede i natali al simbolo universale di tutte le lotte per la libertà: Spartaco
2 Per l’IVASS, v. la pagina web https://www.ivass.it/consumatori/azioni-tutela/vigilanza-imprese-estere/dallbogg/index.html
3 https://www.consap.it/compagnia-assicurativa-dallbogg-revoca-della-licenza-allesercizio-dellattivita-assicurativa/.
4 ZAD sta per “Акционерно Дружество” (Zastrahovatelno Aktsionerno Druzhestvo), cioè “società assicurativa per azioni”.

Marco Rossetti
Consigliere della Corte di Cassazione, Terza Sezione Civile

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