Legge Gelli: la rivalsa dell’assicuratore solo verso operatori sanitari di strutture private, non convenzionate

Le strutture private che ricevono sovvenzioni per lo svolgimento del servizio di interesse pubblico affidato, sono soggette alla giurisdizione della Corte dei Conti.

Il privato chiamato a garantire un servizio di interesse generale, con l’impiego di ingenti fondi di matrice pubblica, ha sempre l’obbligo di documentarsi preventivamente in modo puntuale e rigoroso, nonché di approfondire con la massima diligenza ed attenzione gli istituti giuridici oggetto della propria attività.

E’ l’inserimento della struttura socio sanitaria privata nell’organizzazione funzionale della Sanità regionale a determinare la giuridizione del giudice contabile e non di quello civile.

di Sonia Lazzini

Ne parliamo a:

Roma: 30 maggio 2017
Milano: 31 maggio 2017
Padova: 1 giugno 2017

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La Corte dei Conti del Piemonte (sentenza n, 7 del 23.01.2017) non ha dubbi:

“nell’ipotesi di erogazioni di fondi pubblici a beneficio di un privato, configurabili quali contributi di scopo a destinazione rigida vincolata, non deve aversi riguardo, ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei Conti, alla qualità del soggetto che gestisce il denaro pubblico, che ben può essere un soggetto di diritto privato, destinatario della contribuzione, bensì alla natura del danno ed alla portata degli scopi perseguiti con le risorse assegnate.”

Quindi un’osservazione è d’obbligo: all’articolo 1 comma 3 della

LEGGE 8 marzo 2017, n. 24 _Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonche’ in materia di responsabilita’ professionale degli esercenti le professioni sanitarie.

Si legge:

Alle attività di prevenzione del rischio messe in atto dalle strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, è tenuto a concorrere tutto il personale.

Quindi: considerato quanto sancito dall’articolo 9:, dobbiamo dedurre che l’azione di rivalsa dell’assicuratore nei confronti dei singoli operatori sanitari responsabili puo’ essere esercitata solo se la struttura è totalmente privata!

Art. 9. (Azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa)

1. L’azione di rivalsa nei confronti dell’esercente la professione sanitaria può essere esercitata solo in caso di dolo o colpa grave.

2. Se l’esercente la professione sanitaria non è stato parte del giudizio o della procedura stragiudiziale di risarcimento del danno, l’azione di rivalsa nei confronti di quest’ultimo può essere esercitata soltanto successivamente al risarcimento avvenuto sulla base di titolo giudiziale o stragiudiziale ed è esercitata, a pena di decadenza, entro un anno dall’avvenuto pagamento.

3. La decisione pronunciata nel giudizio promosso contro la struttura sanitaria o sociosanitaria o contro l’impresa di assicurazione non fa stato nel giudizio di rivalsa se l’esercente la professione sanitaria non è stato parte del giudizio.

4. In nessun caso la transazione è opponibile all’esercente la professione sanitaria nel giudizio di rivalsa.

5. In caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’articolo 7, o dell’esercente la professione sanitaria, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 7, l’azione di responsabilità amministrativa, per dolo o colpa grave, nei confronti dell’esercente la professione sanitaria è esercitata dal pubblico ministero presso la Corte dei conti. Ai fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall’articolo 52, secondo comma, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l’esercente la professione sanitaria ha operato. L’importo della condanna per la responsabilità amministrativa e della surrogazione di cui all’articolo 1916, primo comma, del codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non può superare una somma pari al valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, moltiplicato per il triplo. Per i tre anni successivi al passaggio in giudicato della decisione di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato, l’esercente la professione sanitaria, nell’ambito delle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche, non può essere preposto ad incarichi professionali superiori rispetto a quelli ricoperti e il giudicato costituisce oggetto di specifica valutazione da parte dei commissari nei pubblici concorsi per incarichi superiori.

6. In caso di accoglimento della domanda proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria privata o nei confronti dell’impresa di assicurazione titolare di polizza con la la misura della rivalsa e quella della surrogazione richiesta dall’impresa di assicurazione, ai sensi dell’articolo 1916, primo comma, del codice civile, per singolo evento, in caso di medesima struttura, la misura della rivalsa e quella della surrogazione richiesta dall’impresa di assicurazione, ai sensi dell’articolo 1916, primo comma, del codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non possono superare una somma pari al valore maggiore del reddito professionale, ivi compresa la retribuzione lorda, conseguito nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, moltiplicato per il triplo. Il limite alla misura della rivalsa, di cui al periodo precedente, non si applica nei confronti degli esercenti la professione sanitaria di cui all’articolo 10, comma 2.

7. Nel giudizio di rivalsa e in quello di responsabilità amministrativa il giudice può desumere argomenti di prova dalle prove assunte nel giudizio instaurato dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria o dell’impresa di assicurazione se l’esercente la professione sanitaria ne è stato parte.

Nella particolare fattispecie sottoposta al giudizio contabile piemontese inoltre “una struttura privata che incamera a fronte di ogni soggetto ospitato ingenti risorse pubbliche per svolgere un servizio delicato e fondamentale per la collettività, riguardante soggetti minori affetti da gravi patologie, non può limitarsi a mantenere per mesi la Comunità a livello di “decenza” con molteplici, ricorrenti e rilevanti carenze e disfunzioni di varia natura, poiché in tal caso viene frustrato e mortificato, in radice, il fine ultimo di preservare per quanto possibile la salute, il benessere psico-fisico, la sicurezza e la stessa incolumità di persone malate, già ampiamente provate dal triste decorso della propria infermità, che necessitano di cure adeguate e meritano, sempre e comunque, quale impegno imperativo della società civile, di vivere in ambienti salubri, accoglienti ed idonei dal punto di vista strutturale, con attrezzature moderne e funzionali e con la continua assistenza di personale oltremodo specializzato.”

Ecco un altro importante passaggio dei giudici contabili piemontesi:
“In altre parole, per la verifica della sussistenza del rapporto di servizio, è sufficiente l’effettuazione da parte del soggetto privato di attività a vantaggio o a beneficio dell’Ente pubblico, in diretta connessione con l’inserimento dello stesso, quanto meno funzionale, nell’apparato amministrativo, con affidamento di compiti specifici da esercitare per conto della P.A. e con l’osservanza delle regole, dei vincoli e degli obblighi propri di tale struttura, diretti ad assicurare la rispondenza dell’attività stessa alle esigenze generali cui è preordinata (ex multis Corte di Cassazione, Sezioni Unite, nnrr. 20132 del 2004, 8409 del 2008, 17347 e 24672 del 2009, 9963 del 2010, 8129 del 2011, 11 del 2012 e 11229 del 2014).

Nella medesima prospettiva, occorre ulteriormente evidenziare che nell’ipotesi di erogazioni di fondi pubblici a beneficio di un privato, configurabili quali contributi di scopo a destinazione rigida vincolata, non deve aversi riguardo, ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei Conti, alla qualità del soggetto che gestisce il denaro pubblico, che ben può essere un soggetto di diritto privato, destinatario della contribuzione, bensì alla natura del danno ed alla portata degli scopi perseguiti con le risorse assegnate. Ne consegue che qualora il soggetto privato, cui siano erogati contributi pubblici, per effetto di sue scelte omissive o commissive, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, in tal modo determinando uno sviamento dalle finalità perseguite, lo stesso provoca un danno per l’Ente pubblico del quale deve rispondere dinanzi al Giudice contabile (ex multis Corte di Cassazione, Sezioni Unite, nnrr. 4511 del 2006, 19815 del 2008, 5019 del 2010, 12108 del 2012, 1775 del 2013, 70 del 2014, 1515 e 12086 del 2016). In altri termini, e con maggiore ampiezza esplicativa, appartiene alla giurisdizione della Corte dei Conti l’azione di responsabilità amministrativa nei confronti di società o soggetti di diritto privato per cattiva gestione di denaro pubblico attratto dall’immanente vincolo di scopo, la cui erogazione è strettamente legata alla realizzazione dell’interesse pubblico connesso al programma che giustificava l’investimento delle risorse assegnate al privato beneficiario, ed in tal vincolo trovando quest’ultimo il suo ruolo di compartecipe fattivo dell’attività dell’Amministrazione che radica la sussistenza del rapporto di servizio.

Nel caso della S*s.p.a, come correttamente messo in risalto dalla Procura Regionale nell’atto di citazione, l’autorizzazione al funzionamento, il successivo accreditamento e gli accordi contrattuali sorti con le diverse Amministrazioni interessate, determinano a pieno titolo l’inserimento della struttura socio sanitaria privata nell’organizzazione funzionale della Sanità regionale, con affidamento da parte di ciascun Ente pubblico ad un soggetto esterno della gestione di un servizio pubblico fondamentale reso in favore dei pazienti minori assistiti, implicandone conseguentemente l’assoggettamento alla giurisdizione di questa Corte (ex multis Sezione Giurisdizionale Toscana, Sentenza nr. 881 del 2007, Sezione Giurisdizionale Lazio, Sentenza nr. 1454 del 2010, Sezione Giurisdizionale Piemonte, Sentenza nr. 93 del 2016). Del resto, l’obiezione formulata dalla difesa, secondo cui l’oggetto della controversia riguarda esclusivamente eventuali indebiti civilistici riconducibili all’ambito negoziale, per quanto suggestiva, non intercetta il favorevole avviso di questi Giudici, anche nell’ottica delle specifiche considerazioni più volte espresse sul punto dalla Suprema Corte nelle menzionate pronunce, sul rilievo assorbente che l’esatto, tempestivo e puntuale adempimento delle obbligazioni assunte dalla società in rassegna si colloca comunque nell’alveo di prestazioni essenziali preordinate allo svolgimento di un servizio pubblico di carattere socio-sanitario dedicato ai minori, di cui ne costituiscono il nucleo centrale ed imprescindibile, pacificamente afferente al sistema della Sanità regionale.

Quanto alla doglianza di difetto di legittimazione passiva della S*s.p.a., è sufficiente osservare che l’agente pubblico di diritto, legato alle diverse Amministrazioni dal rapporto di servizio in quanto destinatario delle risorse pubbliche ed incaricato della gestione della C.T.M., è identificato proprio dalla menzionata società come persona giuridica, mentre i suoi amministratori potrebbero essere evocati in giudizio in via solidale, quali funzionari o agenti contabili di fatto, soltanto nel caso di abuso dei poteri gestori e di sforamento dello schermo societario, circostanze tuttavia non ravvisate in concreto dalla Procura Regionale attrice nella fattispecie in esame.

Qui il programma nel dettaglio:

l concetto di amministrazione pubblica e la conseguente immedesimazione organica di cui all’articolo 28 della Costituzione

Il diritto alla salute di cui all’articolo 32 della Costituzione e quello della sicurezza delle cure ad esso abbinato
La corresponsabilità (per mancata prevenzione del rischio) tra struttura pubblica o privata ed operatore sanitari
Il diverso regime della responsabilità civile: contrattuale per le strutture, extracontrattuale per gli operatori sanitari
Le conseguenze (anche sulla responsabilità contabile del singolo operatore) dell’autoassicurazione e/o di franchigie di importo elevato
La Corte dei Conti critica il metodo della cd franchigia aggregata: quali sono i pericoli di una tale scelta
Come redigere un adeguato capitolato dell’assicurazione di RCT/RCO
L’obbligo vige anche per la responsabilità cd da provvedimento?
Quali elementi di valutazione inserire per una corretta applicazione dell’affidamento con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
Il concetto di “stipulazione” a carico delle strutture, delle polizze di RCT degli operatori e le conseguenze sull’appalto
Un ordine del giorno accettato dal governo condizionerà l’operato delle strutture pubbliche e private sulla scelta delle polizze del singolo operatore
La giurisdizione esclusiva della Corte dei Conti, anche nei confronti delle strutture private che beneficiano di contributi pubblici
L’onere del pagamento della polizza di responsabilità contabile a carico della singola personale
Le differenze per i dipendenti delle strutture private: anticostituzionale limitarne la responsabilità solo per dolo o colpa grave
La rivalsa dell’assicuratore limitata agli operatori sanitari privati
L’azione diretta del danneggiato e la durata della polizza