LE MODIFICHE INTRODOTTE DAL NUOVO CODICE. UN COLPO DI SPUGNA SUL REGOLAMENTO ATTUATIVO
di Andrea Mascolini
Un nuovo codice, senza regolamento attuativo e con 35 allegati aventi forza di legge; semplificazione delle procedure, con liberalizzazione dell’appalto integrato e più affidamenti diretti; forte digitalizzazione delle procedure; garanzie più leggere per le imprese; introdotto il subappalto “a cascata”.
Sono queste alcune delle principali novità del nuovo codice appalti, il cui schema è stato trasmesso il 9 gennaio alle camere per il prescritto parere che dovrà essere reso entro l’8 febbraio, mentre in parallelo si dovrà esprimere la Conferenza. Successivamente lo schema, approvato in via preliminare dal governo il 16 dicembre scorso, dovrà tornare in Consiglio dei ministri per l’ok definitivo ed essere pubblicato sulla Gazzetta ufficiale.
Il tutto dovrebbe avvenire entro fine marzo per rispettare le scadenze del Pnrr, trattandosi di una delle riforme che l’Italia si è impegnata a portare avanti.
Codice “auto-applicativo”, senza regolamento. Una delle novità fondamentali, frutto di una scelta operata dal consiglio di Stato che, già con il governo Draghi, prima dell’estate, era stato incaricato di redigere un primo schema, è l’azzeramento del regolamento attuativo che accompagna il codice, come era prima della versione del 2016 (basata invece sul codice e sulla “soft law”, un esperimento naufragato, come facilmente prevedibile anche in relazione all’entità dei provvedimenti da adottare, quasi 60, di cui poco più della metà emanati in 5 anni).
Sono quindi presenti 35 allegati al codice (contenenti i provvedimenti regolamentari in vigore e le linee guida Anac emesse in questi anni, tranne la linea guida 1/2016 sui servizi tecnici). Con questa sorta di “legificazione” imprese, professionisti e stazioni appaltanti dovrebbero trovarsi al momento dell’entrata in vigore del codice e con un unico corpus normativo avente forze di legge.
I principi fondanti. Altro elemento di novità è costituito dalla parte generale del codice che contiene importanti principi generali del “sistema normativo” (codice + allegati): così facendo, cioè inserendo all’inizio del codice alcuni principi cardine dell’azione amministrativa, il Consiglio di Stato ha reso intellegibile il disegno organico e unitario sotteso al codice rispetto alla frammentarietà delle sue parti, facendo un’operazione di chiarezza anche dal punto di vista dell’interpretazione delle norme, fatalmente affidata nei prossimi anni alla giurisprudenza amministrativa.
Si tratta, fra gli altri, dei seguenti principi: del risultato, della fiducia nell’azione amministrativa, di solidarietà e sussidiarietà orizzontale, di buona fede, dell’accesso al mercato, della concorrenza.
La riduzione dei livelli di progettazione. In attuazione della legge delega, lo schema approvato nelle scorse settimane procede alla riduzione dei livelli di progettazione da tre a due (progetto di fattibilità tecnico-economica e progetto esecutivo; sparisce il progetto definitivo). Sarà ogni volta la stazione appaltante o l’ente concedente a definire, in funzione della specifica tipologia e dimensione dell’intervento, le caratteristiche, i requisiti e gli elaborati progettuali necessari per la definizione di ogni fase della relativa progettazione.
Per le manutenzioni ordinarie e straordinarie imprese e progettisti potranno essere esentati dal predisporre il progetto di fattibilità tecnica ed economica, a condizione che il progetto esecutivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso.
Prevista una crescente valorizzazione dell’uso di tecnologie digitali per l’attività di progettazione. Si riconduce alle stazioni appaltanti la verifica del progetto e si tipizzano i casi per l’esternalizzazione di tali attività.
Digitalizzazione delle procedure. Lo schema definisce un “ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale” che poggia sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici, sul fascicolo virtuale dell’operatore economico, reso operativo a metà novembre 2022 dall’Autorità nazionale anti corruzione (Anac), sulle piattaforme di approvvigionamento digitale, sull’utilizzo di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici. Digitalizzazione integrale anche in materia di accesso agli atti.
Affidamento dei lavori. Una delle principali novità del testo è rappresentata dalla netta inversione di rotta sul tema della centralità del progetto: con il codice del 2016 la regola era quella dell’appalto sul progetto esecutivo e l’appalto di progettazione ed esecuzione (cosiddetto appalto integrato) rappresentava una rara eccezione.
Con il testo approvato dal governo si va verso una sostanziale liberalizzazione dell’istituto, visto che è stato espunto (anche rispetto allo schema predisposto dal Consiglio di Stato e consegnato al governo) il riferimento ai soli appalti di lavori complessi. Sarà necessario soltanto dare motivazione delle ragioni tecniche per cui si utilizza l’appalto integrato. Sono esclusi però i lavori di manutenzione ordinaria che continueranno a essere affidati ponendo a base di gara un progetto esecutivo. Sempre necessaria la qualificazione per la redazione del progetto esecutivo (l’impresa se non possiede i requisiti fissati dal bando potrà utilizzare un progettista o associarlo in raggruppamento).
Affidamenti diretti. Previsto l’affidamento diretto di servizi e forniture, compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 140 mila euro, anche senza consultazione di più operatori economici; sale da 150 mila a 500 mila euro la soglia per affidare direttamente i lavori da parte delle stazioni appaltanti
Favor per le Pmi e suddivisione in lotti. Lo schema promuove la partecipazione alle gare delle piccole e medie imprese anche attraverso la previsione di criteri premiali per l’aggregazione d’impresa (argomento connesso a quello della qualificazione degli operatori economici). La possibilità di procedere alla suddivisione in lotti, sulla base di criteri qualitativi e quantitativi ma con obbligo di motivazione della mancata suddivisione in lotti; confermato il divieto di accorpamento artificioso dei lotti, di origine eurounitaria.
Garanzia provvisoria e definitiva. Lo schema riduce l’entità delle garanzie, intervenendo sugli articoli 53, 106 e 117 dell’attuale codice, operando una riduzione del limite massimo dell’ammontare sia della garanzia provvisoria, che è stato ridotto dal 2% all’1% dell’importo previsto nell’avviso o nell’invito per il contratto oggetto di affidamento, sia della garanzia definitiva, a sua volta ridotto dal 10% al 5% dell’importo del contratto.
Revisione prezzi. In relazione all’obbligatorio inserimento nei documenti iniziali di gara delle clausole di revisione prezzi, oggi già in vigore ma con scadenza a fine 2023, all’art. 60 è stato specificato che tali clausole si attivano al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, imprevedibili al momento della presentazione dell’offerta, che determinano una variazione in aumento o in diminuzione del costo dell’opera, del servizio o della fornitura in misura superiore al 5 % dell’importo complessivo e che esse operano nella misura dell’80% della suddetta variazione.
Sistema reputazionale delle imprese. Viene istituito, presso l’Anac, un sistema digitale di monitoraggio delle prestazioni, quale elemento del fascicolo virtuale degli operatori. Rispetto alla disciplina vigente si attua una netta semplificazione del sistema previsto dal codice attuale (in realtà mai attuato perché le linee guida Anac non furono mai emesse per l’opposizione degli operatori economici e per una certa farraginosità). Nel nuovo Codice vi sarà un collegamento con il fascicolo virtuale dell’operatore economico.
Subappalto. Si introduce il cosiddetto subappalto a cascata, adeguandolo alla normativa e alla giurisprudenza europea attraverso la previsione di criteri di valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante, da esercitarsi caso per caso.
Partenariato pubblico-privato. Si semplifica il quadro normativo, per rendere più agevole la partecipazione degli investitori istituzionali alle gare per l’affidamento di progetti di partenariato pubblico-privato (Ppp). Si prevedono ulteriori garanzie a favore dei finanziatori dei contratti e si conferma il diritto di prelazione per il promotore.
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